El plan del gobierno para 2021-2025 en relación a la agricultura nacional se enmarca en dos vertientes principales: fomentar polos de desarrollos productivos para a la sustitución de importaciones garantizando la seguridad alimentaria e incrementar una producción agropecuaria para abastecer el mercado interno y la industrialización con miras a la exportación. Respecto a la seguridad alimentaria, el PDES propone que Bolivia deje enteramente de importar (e incluso comenzar a exportar) tres cultivos estratégicos: trigo, hortalizas y frutales. Sin embargo, los datos estadísticos del INE reflejan que las metas propuestas están por encima de las tendencias productivas históricas de los últimos años. Esta situación también se repite en otras propuestas referentes a ampliar la producción agroecológica y conformar seis plantas para producir biopesticidas y biofertilizantes. Por otro lado, por medio de estrategias que mejoren la productividad, el PDES apunta a incrementar la producción agropecuaria de 20,2 millones de toneladas en 2020 a 29,9 millones de toneladas para 2025, al igual que generar una industria procesadora de papa e incrementar el rendimiento del cultivo de este tubérculo en un 326%, metas bastantes ambiciosas para lograr en tan corto plazo. Por último, el PDES no aborda la problemática actual de la tierra y su propuesta se limita fundamentalmente a la gestión territorial para aumentar las capacidades productivas agrícolas.
Según el Compendio Agropecuario de 2012, Bolivia posee alrededor de 8,9 millones de hectáreas de superficie total disponible para el desarrollo de actividades agrícolas. De estas, 4,3 millones de hectáreas estaban cultivadas, en barbecho o en descanso y otras 4,5 millones contaban con potencial agrícola; dicho de otra forma, solo el 8% del total del territorio nacional está disponible para el desarrollo de la actividad agrícola[1]. No obstante, actualmente el avance de la frontera agropecuaria se lleva a cabo en tierras no aptas para la agricultura, sacrificando valiosos ecosistemas como bosques y montes.
Hoy en día la agricultura nacional afronta una profunda crisis. Problemas relacionados con la erosión y degradación de los suelos; los bajos rendimientos productivos; el minifundio y latifundio; la contaminación y destrucción del medio; la falta de incentivos, la migración y el abandono del campo; la conectividad y competitividad en los mercados; el acceso a fondos financieros; la gestión territorial; y la tenencia y tráfico de la tierra son solo algunas de las complejas problemáticas estructurales que atraviesa la agricultura boliviana y que empujan cada vez más a que sea menos rentable y menos sostenible en el tiempo[2].
Bajo este complejo escenario, ¿Qué propone el PDES respecto a la agricultura boliviana? ¿Cómo se plantea afrontar estas y otras problemáticas? El plan del gobierno para 2021-2025 en relación a la agricultura nacional se enmarca, a grandes rasgos, en dos vertientes: por un lado, fomentar polos de desarrollos productivos con miras a la industrialización con sustitución de importaciones y garantizando la seguridad alimentaria con soberanía y, por otro lado, diversificar e incrementar una producción agropecuaria para abastecer el mercado interno y la industrialización con miras a la exportación.
Polos de desarrollo productivos y producción estratégica para una seguridad alimentaria
Una de las vertientes del plan del gobierno para 2021-2025 parte de potencializar la producción agrícola y con ello consolidar una seguridad alimentaria con soberanía. Para lograr esto, se plantea un apoyo al sector productivo que fortalezca los procesos de innovación tecnológica, asistencia técnica, manejo fitosanitario, comercialización y producción agrícola en torno a tres productos agrícolas clasificados como estratégicos: trigo, frutales y hortalizas (Meta 3.1.1). Llama la atención que el PDES 2021-2025 no incluyó como productos estratégicos para consolidar la seguridad alimentaria a otros cultivos primarios de la canasta básica familiar como el maíz o la papa.
Sin duda, el punto más sobresaliente de esta propuesta es la producción del trigo. El PDES parte de una línea base de 311 mil toneladas de producción nacional de trigo en 2020, la cual representaría el 51% de la demanda interna de este cereal, y plantea aumentar esta producción a 903 mil toneladas; es decir, 592 mil toneladas más para 2025, lo que es igual a un crecimiento de 190%. Según el PDES, aumentar la producción de trigo a 903 mil toneladas representaría sustituir el 100% de las importaciones de trigo, llegando incluso a generar un excedente de 37% (334 mil toneladas) para la exportación.
De acuerdo con estas cifras, con 311 mil toneladas de trigo en 2020 se logró 51% de participación de producción nacional respecto a la demanda interna, por tanto el 100% de la demanda nacional de trigo en ese periodo fue de 609,8 mil toneladas[3]. Si seguimos la lógica del PDES, y suponiendo que las demás variables sigan constantes y que se logre alcanzar la meta de 903 mil toneladas, luego de destinar 334 mil toneladas (el 37%) a la exportación, la producción nacional de trigo para abastecer el mercado interno sería 569 mil toneladas. Es decir, el 93% de la demanda de trigo en 2020 según el PDES.
Pero ¿Qué tan factible es que nos volvamos independientes en nuestra producción de trigo e incluso lleguemos a exportar? ¿Es plausible llegar a producir 592 mil toneladas adicionales de trigo en cinco años? Según el INE, la producción nacional de trigo pasó de 239 mil toneladas durante la campaña de verano de 2010 a 311 mil toneladas en 2020, con un crecimiento del 30%. Empero, esta producción se caracterizó por ser poco constante, por ejemplo, durante el quinquenio 2015-2020, la producción de verano de trigo se redujo de 329 mil toneladas a 311 mil toneladas. En este sentido, para alcanzar las 903 mil toneladas propuestas por el PDES, habría que tener un incremento de la producción anual de 148 mil toneladas para los próximos cuatro años. Un valor muy cercano al promedio alcanzado durante los últimos 20 años, es decir, crecer por año todo lo que se creció en 20 años.
Cabe recordar que ya se contaba con un programa de incentivo de producción de trigo. A principios de 2019 se aprobó mediante el Decreto Supremo N° 3919 el Programa Multisectorial de Fomento a la Producción de Trigo, con una vigencia de cinco años y destinando un monto de 757,3 millones de bolivianos para el programa. Lastimosamente no se poseen datos públicos sobre los resultados preliminares de este programa.
Fuente: Elaboración propia con base en: INE 2021
El otro cultivo estratégico son los frutales. La propuesta del gobierno parte de una línea base de 945 mil toneladas producidas en 2020 (representando el 45% de la participación de la producción nacional de frutas respecto a la demanda) y plantea llegar a 2 millones de toneladas para 2025, o sea 1 millón de toneladas adicionales a una tasa de crecimiento de 111%. Según el PDES, con la producción de 2 millones de toneladas de frutas se llegaría a sustituir el 100% de las importaciones más un excedente de 21% (400 mil toneladas) para la exportación.
Al respecto de estas cifras, salta a la vista una inconsistencia en la línea base que utiliza el PDES como referencia para sus proyecciones a 2025. Según el PDES el 45% de la demanda nacional de frutas en 2020 fue satisfecha con 945 mil toneladas. Así pues, sin decirlo explícitamente, el PDES calcula que se necesitaron 2,1 millones de toneladas de frutas para satisfacer la demanda nacional en 2020. De acuerdo a los datos del INE, durante la campaña de verano de 2019 la producción de frutales en Bolivia fue de 1.5 millones de toneladas[4], una cifra muy distinta a la proporcionada por el PDES. En este marco, si tomamos los datos del INE, la producción nacional de frutas en el periodo 2019-2020 hubiera satisfecho el 73% de la demanda que señala el PDES ¿Cómo se explica que la línea base que usa el plan del gobierno 2021-2025 no está acorde a los datos del INE? ¿Por qué el PDES apunta a producir sólo 2 millones de toneladas de fruta y destinar un porcentaje a la exportación cuando según sus propias cifras la demanda nacional es mayor?
Más allá de la incongruencia en los datos, la pregunta principal es ¿Qué tan factible es llegar a los 2 millones de toneladas propuestas por el gobierno? A diferencia del trigo, la producción de frutas tuvo un crecimiento más constante, pasando de 877 mil toneladas durante la campaña de verano en 2000 a las 1.5 millones de toneladas en 2020. Sin embargo, solamente durante el último quinquenio la producción nacional de frutas se incrementó en 65 mil toneladas, lo que representa una tasa de crecimiento del 4%. Bajo este escenario, e incluso tomando como línea base los datos del INE y no los del PDES, es poco probable que en cuatro años se pueda aumentar la producción de frutas en 500 mil toneladas.
En cuanto a la producción de hortalizas la propuesta del gobierno plantea pasar de 296,5 mil toneladas producidas en 2020 (el 46% de participación respecto a la demanda) a 924 mil toneladas para 2025, esto es 627 mil toneladas adicionales con una tasa de crecimiento de 211%. Según el PDES, 594 mil toneladas estarían destinadas a abastecer el 100% de la demanda nacional de hortalizas, y un excedente de 330 mil toneladas sería para la exportación.
Al igual que con la producción de frutales, los datos proporcionados por el INE señalan una situación distinta. Según el INE, la producción de verano de hortalizas en el periodo 2019 fue de 506 mil toneladas, una cifra mucho mayor a la que utiliza el PDES como línea base[5]. Si tomamos estos datos como referencia, para alcanzar la propuesta de las 924 mil toneladas para 2025, se necesitaría aumentar la producción en 417 mil toneladas; 200 mil toneladas menos que el objetivo propuesto por el PDES ¿Cuál fue el nivel de crecimiento de la producción de hortalizas durante los últimos años? Desde 2015 al 2020 la producción nacional de hortalizas en las campañas de verano pasó de 446 mil a 506 mil toneladas respectivamente, un incremento de tan solo 59 mil toneladas equivalente a un crecimiento de 13%. Es decir, una séptima parte de lo que el gobierno promete producir para llegar a las metas del PDES.
En suma, las metas de producción propuestas por el PDES para 2025 en estos tres cultivos estratégicos parecerían estar muy por encima de las tendencias productivas históricas de los últimos años. Esto nos lleva a deducir que parecería poco probable que en un lapso de apenas cinco años se logre aumentar la producción agrícola y consolidar la seguridad alimentaria en relación a estos cultivos.
A la par de la producción de los tres cultivos estratégicos, el PDES plantea otros polos de desarrollo productivos agropecuarios, siendo uno de estos la papa[6]. El plan de gobierno para 2021-2025 propone desarrollar un centro de industrialización de la papa con el fin de acopiar y procesar este tubérculo y añadirle un valor agregado. Este centro tendría una capacidad instalada de procesar 1.400 toneladas de papa (Meta 3.1.4). ¿Cuánto representa esto en temas de productividad y abastecimiento del mercado?
Durante la campaña de verano 2019-2020, en el país se produjeron 1,3 millones de toneladas de papa, según los datos proporcionados por el INE. En este sentido, la propuesta de instalar una planta con una producción de papa procesada de 1.400 toneladas significa apenas el 0,1% del total de la producción de este tubérculo durante la campaña de verano 2019-2020. ¿Tiene sentido desarrollar una empresa que solo logré procesar el 0,1% de la producción nacional de papa? Por otro lado, ¿Qué productos procesados elaboraría esta planta? y ¿Cuál es la demanda interna de productos de papa procesada? Lamentablemente el PDES no proporciona mayor detalle para poder responder estas interrogantes.
Incrementar la productividad agrícola a través de estrategias de fomento
Por otra parte, dentro de la propuesta para diversificar e incrementar una producción agropecuaria, el plan de gobierno al 2025 procura implementar estrategias que mejoren la productividad agrícola a través de acceso a insumos de producción, créditos y otros servicios. Con ello, esperan aumentar la producción agrícola de 20,2 millones de toneladas en 2020 a 29,9 millones de toneladas para 2025 (Meta 3.2.11.1). Es decir, 9,7 millones de toneladas adicionales o lo que es igual a un aumento de la producción de 48%. Como referencia, durante el último quinquenio la producción agrícola nacional tuvo un crecimiento de 18%, pasando de 17,1 millones en la campaña de verano de 2015-2016 a 21,1 millones de toneladas en la campaña de verano 2019-2020. Bajo este contexto, la pregunta que salta a la vista es ¿Qué tan posible es que la productividad agrícola nacional se incremente en casi 50% en apenas cuatro años? ¿El acceso a insumos, créditos y otros servicios son los únicos elementos necesarios para garantizar un aumento de la productividad agrícola?
Dentro de esta misma estrategia para mejorar la productividad agrícola, el PDES brinda un apartado especial al cultivo de la papa. De acuerdo a la propuesta del gobierno, por medio de la implementación de estas estrategias, el país logrará pasar de producir 7,5 toneladas por hectárea de papa en 2020 a 32 toneladas por hectárea en 2025 (Meta 3.2.11.1). En otras palabras, de acuerdo al PDES con estas estrategias se logrará un espectacular crecimiento en el rendimiento de 326% en relación a la línea base del 2020.
De acuerdo al INE, en la campaña de verano de 2015-2016 el rendimiento de papa fue de 5,9 toneladas/hectárea y para la campaña de verano de 2019-2020 este rendimiento subió a 7,2 toneladas/hectárea. Dicho de otra manera, en cinco años el rendimiento de la producción de papa se incrementó en un 22%. Entonces, ¿Cómo suponer que en apenas cinco años se logrará un rendimiento cuatro veces mayor a lo que se tiene actualmente? ¿Cuánto asidero tiene esta proyección de crecimiento del rendimiento agrícola propuestas por el gobierno?
Finalmente, dentro de la propuesta para diversificar e incrementar una producción agropecuaria, el plan de gobierno hacia el 2025 apunta a aumentar la productividad agrícola por medio de una ampliación del sistema de riego con innovación tecnológica. El PDES plantea aumentar la superficie bajo riego de 519,6 mil hectáreas en 2020 a 1 millón de hectáreas para el 2025, es decir, 480,4 mil hectáreas adicionales (Meta 3.2.9). La Encuesta Agropecuaria del 2015 señala que en ese mismo año la superficie bajo riego en Bolivia era de unas 278,2 mil hectáreas. Conforme a los datos presentados por el PDES, la superficie bajo riego en Bolivia se habría ampliado en 241,3 hectáreas durante el quinquenio 2015-2020. Así pues, para llegar a la meta propuesta por el gobierno, la superficie bajo riego tendría que crecer dos veces más en estos cinco años de lo que creció en el quinquenio 2015-2020. Sin duda una meta bastante ambiciosa.
Agricultura familiar y producción agroecología
Dentro de la vertiente de diversificar e incrementar una producción agropecuaria para abastecer el mercado interno, el plan de gobierno 2021-2025 propone como meta al 2025 que el 50% de la producción total de alimentos sea contribución de pequeños productores y organizaciones económicas comunitarias, partiendo de la base que, para la gestión 2020, solo el 22% de la producción de alimentos provenía de este sector (Meta 3.2.8).
¿Cómo propone el plan de gobierno llegar a ese incremento? Básicamente mediante la implementación de programas de apoyo a la producción de pequeños productores y organizaciones económicas comunitarias en función de asistencias técnica, transferencia de tecnología, entre otros. Lamentablemente el PDES no proporciona mayores detalles sobre los elementos que abordaría esta asistencia técnica o la transferencia tecnológica ni cómo lograrían aumentar en 28% la participación de la producción agrícola de los pequeños productores y organizaciones comunitarias.
En este punto cabe resaltar los valores de producción en que se basa el PDES. Diferentes estudios señalan que en realidad la producción de la agricultura familiar, indígena campesina tiene un aporte mucho más significativo para el abastecimiento interno de alimentos[7]. Los datos más recientes estiman que un 61% del volumen total de producción proviene de la agricultura familiar, campesina e indígena y un 39% proviene de la agricultura no familiar[8]. Un aporte mucho mayor al que utiliza el PDES para proyectar sus metas al 2025.
Sobre este punto, ¿qué propone el PDES sobre la agricultura familiar? Al respecto, el plan de desarrollo del gobierno apunta a implementar un programa de fomento a la diversificación de la producción agrícola a partir de la agricultura familiar, y con ello aumentar su producción de 6,7 millones de toneladas en 2020 a 10 millones de toneladas en 2025 (Meta 3.2.11.3). A lo cual, se añade un programa de desarrollo y fomento a la agricultura periurbana que pretende aumentar de 11 mil a 20 mil la cantidad de agricultores periurbanos para 2025 (Meta 3.2.11.4). Lastimosamente no existen mayores detalles de qué acciones básicas abordan estos proyectos de fomento para, por ejemplo, aumentar en 3,3 millones de toneladas la producción de la agricultura familiar.
Dentro de esta misma variante, la otra meta que destaca es la de aumentar el volumen de producción de alimentos sanos a partir de sistemas de producción agroecológicas. De acuerdo al PDES, en 2020 la producción ecológica fue de 154,5 mil toneladas, y apuntan a aumentar esta cifra a 1,02 millones toneladas para 2025 (Meta 3.2.10) Esto significa unas 865 mil toneladas adicionales, lo que representa un crecimiento de 560% en relación a la línea base del 2020. ¿Cómo se proponen llegar a estos espectaculares volúmenes de producción? Simplemente mediante programas de fortalecimiento a las bases productivas y procesos de producción a través de transferencia tecnológica, asistencia técnica, entre otros.
Existen pocos datos complementarios sobre la superficie cultivada bajo sistemas agroecológicos en el país. Los datos más recientes señalan que en 2015 la superficie cultivada de producción ecológica certificada llegó a 240 mil hectáreas, equivalente al 6% de la superficie total cultivada. Mientras que la producción ecológica certificada total alcanzó en 2015 las 162 mil toneladas, el 0,9% de la producción agrícola total de esa gestión. Es decir, una superficie y producción muy marginal en comparación a la agricultura convencional. Es más, para 2016-2017 se estima que la superficie y la producción agroecológica fue incluso en descenso[9].
A todo esto, se añade la meta del gobierno de poner en operación seis plantas de insumos agrícolas, destinadas a producir: 948 toneladas/año de biofungicidas, 1.188 toneladas/año de bioinsecticidas y 4.422 toneladas/año de biofertilizantes (Meta 3.2.3). Los mismos que serán aplicados a 423 mil hectáreas de cultivos por año, según las metas planteadas por el PDES (véase capítulo 4). La pregunta inmediata es ¿Cómo contribuirían estos insumos a incrementar la productividad agrícola?
Es una pregunta sin una respuesta muy clara, sobre todo si se enfoca en términos del rendimiento agrícola. En todo caso, la propuesta de aplicar estos insumos a 423 mil hectáreas casi duplica la superficie cultivada de producción ecológica certificados en 2015. No obstante, al ser cultivos certificados, estos bioplaguicidas y biofertilizantes también tendrían que contar con una certificación correspondiente que les permitan ser empleados en este tipo de cultivos. El PDES no menciona nada respecto a producir biopesticidas y biofertilizantes validados y certificados por estos estándares de empleo.
Por otra parte, si tomamos en cuenta la superficie cultivada total vemos que existen limitantes. Por ejemplo, durante la campaña de verano de 2019-2020 la superficie cultivada solo de maíz, trigo, arroz, papa, hortalizas y quinua (identificadas como productos estratégicos en la Ley N° 114 de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria) fue de 895 mil hectáreas. En este sentido, la producción propuesta por el PDES abastecería apenas la mitad de la superficie cultivada de estos cultivos estratégicos.
¿Ordenamiento y gestión territorial para abordar el problema de las tierras?
El asunto de la tierra es una problemática profundamente interiorizada en el contexto agrario boliviano y uno de sus principales desafíos. Esta problemática se relaciona principalmente con el acceso, uso, aprovechamiento, distribución, saneamiento y gestión de la tierra[10]. El Censo Agropecuario de 2013 revela una parte de esta problemática. Según el INE, el 20% de las Unidades Productivas Agropecuarias (UPA) más grandes que conforman tierras agrícola, ganadero y forestal concentran el 93,5% de la superficie agropecuaria (32,4 millones de hectáreas), mientras el restante 80% de las UPA apenas tienen el 6,5% de la tierra (2,2 millones de hectáreas)[11].
Pero la problemática de la tierra también se relaciona con el estado de degradación de las tierras y la su capacidad productiva, entre otros. Por ejemplo, de acuerdo a datos presentados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), hasta un 35% de los suelos agrícolas de Bolivia se encuentran degradados, y más del 60% de la población boliviana vive y produce en ese entorno de degradación[12]. Mientras que, en temas de la capacidad productiva de la tierra, Bolivia posee los rendimientos agrícolas más bajos comparados a sus vecinos y otros países de la región, no superando las 5,5 toneladas por hectárea en 2018[13].
¿Qué propone el PDES respecto a estas y otras cuestiones en torno a la tierra? Lastimosamente, el plan de desarrollo del gobierno para el 2025 deja mucho que desear al respecto. El PDES elude abordar el tema en profundidad y de forma puntual. Por lo mismo, no plantea metas claras para, por ejemplo, encarar el tráfico de tierras, afrontar el minifundio y el latifundio o reducir la erosión de las tierras. La propuesta del gobierno se limita fundamentalmente a la gestión territorial para aumentar las capacidades productivas agrícolas.
En este sentido, el PDES propone desarrollar e implementar al menos dos instrumentos técnicos normativos que permitan contar con tierras aptas para la producción agropecuaria por medio del ordenamiento territorial y uso de suelos según sus capacidades y potencialidades productivas. ¿Significa esto una mayor expansión de la frontera agropecuaria? La información en el PDES es limitada y deja sin aclarar varias cuestiones claves, como ser: ¿Cómo se relacionaría estos instrumentos con los actuales Planes de Uso de Suelos (PLUS)? ¿Para qué regiones se planea aplicar estos instrumentos y contar con estas nuevas tierras aptas para la producción agropecuarias? ¿A quiénes contempla este ordenamiento territorial? entre otras interrogantes.
Por otro lado, a partir de la formulación e implementación de un plan con enfoque de gestión integral para los territorios de pueblos indígenas originarios, el plan de desarrollo del gobierno apunta a fortalecer las capacidades productivas de los pueblos indígenas originarios bajo manejo integral de cuenca, aire, suelos, recursos forestales, flora, fauna, gestión de riesgos y adaptación al cambio climático. Sin embargo, el PDES omite hacer mención sobre cualquier otro aspecto clave respecto a territorios indígenas, y mucho menos aborda temas centrales como, por ejemplo, avanzar en la titulación de Tierras Indígenas Originarias Campesinas (TIOC). De esta forma, lastimosamente el PDES elude en su planificación al 2025 tratar aspectos cardinales respecto a la problemática de la tierra que afectan profundamente la sostenibilidad y futuro agropecuario y ambiental del país.